优化城市群生产生活生态空间结构的总体思路

2014年01月17日 14:06:57 来源: 中国发展观察 
汪阳红 卢伟 作者单位:国家发展改革委国土开发与地区经济研究所

        党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“划定生态保护红线”,“建立国土开发空间开发保护制度”。城市群作为人口经济活动高度密集的区域,随着人口和经济活动的进一步聚集,生产生活生态空间的矛盾将日益突出,必须通过加强空间管制,进一步优化城市群生产生活生态空间结构,有效协调城市间空间拓展冲突,促进以生产空间为主导的国土开发方式向生产—生活—生态空间协调的国土开发方式转变,实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

  优化“三生”空间结构

1.统筹“三生”空间布局

  我国人多地少的国情决定了我们不能粗放占用土地,只能走资源集约节约发展的城镇化道路。城市群不仅当前,而且未来仍将是承载高强度人口和经济活动的区域,其生产生活生态空间利用矛盾将十分突出,必须高度重视城市群国土空间的合理开发和利用,保障区域经济发展与人口资源环境相协调。优化城市群“三生”空间结构,要从区域整体角度出发,制定城市群空间管制规划。根据不同国土空间的自然属性、资源环境承载力明确划定三类用地空间的管制界限,严格保护生态用地、农业用地,严格限制生产生活用地空间盲目扩张,同时也要考虑未来承载人口和经济发展的需要,规划好后备开发区域。树立“精明增长”、“紧凑城市”理念,建设集约型城市群。发挥土地多样性功能特征,促进各类土地复合利用,提高综合利用效率,如大型区域基础设施建设推行多设施共用通道,充分考虑耕地的生态功能,促进耕地生态系统与城市开放空间有机结合。

  2.划定生态保护红线

  流域、湖泊、湿地、山脉等生态系统往往跨越城市行政区范围,成为单一城市国土开发和城市治理的盲区。划定生态保护红线是城市群空间管制规划的重要内容,要构建点线面结合、点状开发、面线保护的基本生态格局,维护区域生态系统的稳定性和完整性,为各城市共同开展生态空间保护提出要求。要通过开展城市群生态资源调查,制订区域生态用地分类体系,根据管制需要,将生态用地归结到能与规划管理相融的管制区域类型上,即保护区及重要生态功能单元、区域生态廊道、生态保育区和城镇建成区绿地等,并进一步从区域、景观尺度划分这些类型,确定城市群生态网络格局。实施生态系统分类管制、生态需求分片管制、生态功能分区管制、生态用地分级管制。在生态空间保护中,要注意将耕地尤其水田,列为一种重要的生态功能类型予以保护,使农业的生产功能与生态功能结合起来。

  3.优化人口产业空间布局

  合理评估城市群核心城市和外围城市资源环境承载能力及当前承载的产业和人口水平,顺应核心城市去工业化和外围城市产业结构演进的方向,综合考虑核心城市对城市群腹地的辐射带动效应,推动产业和人口向资源环境承载能力较强的城市和地区集聚和转移,置换出核心城市的生活空间和生态空间。优化调整城市群内各城市老旧城区,城市内部和跨城市工矿区、传统产业集聚区的生产和生活空间布局,减缓生产和生活空间混杂布局对生活居住的影响程度。调整生态脆弱地区的生产和生活空间布局,减缓生产空间和生态空间叠加布局、生活空间和生态空间叠加布局对生态空间的破坏和侵占程度。

不同发展阶段城市群的优化重点

1.成熟型城市群

  对于发展相对成熟的长三角、珠三角、京津冀等城市群,要从更适宜生产的国土空间地域单元,向既有利于高级生产的国土空间、同时也是最适宜生活居住的国土空间提升。约束城市群核心城市生产空间和生活空间的无序蔓延,提升外围城市生活空间承接核心城市人口外溢的能力,避免核心城市生产空间对外围城市生态空间的过度侵占,盘活和高效利用存量生产和生活空间,逐步恢复林地、水系等生态系统,率先打造“区域—城市—社区”一体化的面向居民生活服务的生态网络系统,一体化建设连通的全域生态廊道和版块。控制外围城市生产空间扩张对城市群跨界生态空间的侵占,争取在外围城市生产空间比重提升的同时,区域生态环境质量有所改善。着力协调农业建设布局与绿色开畅空间的合理配置,提高农业生产基地功能同绿色生态空间功能的复合水平。

  2.成长型城市群

  对于处于快速成长过程中的山东半岛、辽中南等城市群,在生产空间小幅增加的前提下推动核心城市国土空间向更有利于高级生产的方向升级,逐步提升核心城市生活空间人口集聚能力和水平,增加外围城市生活与生产空间比重,率先推动核心城市和外围城市生产空间的对接融合,增强外围城市对核心城市生产空间的置换能力,避免核心城市对外围城市生产空间的单向转移。引导城市与城市之间按照轴向带状扩展模式扩展,避免圈层式空间扩展模式,引导产业和城市空间发展过程中采用“极核—串珠模式”,尽量避免“连绵模式”,防止人工建设切断完整的海陆生态系统。规划城市群各城市生态空间与建设空间相互穿插,依托河流、大型工程、交通道路沿线以及城市内部街道构建以楔形、带形、片状为主要形态的生态空间,为实现一体化建设廊道组团网络化城市群生态空间结构奠定基础。

  3.发育型城市群

  对于处于发育过程中的川渝、鄂东等城市群,要稳步增加核心城市和外围城市生活与生产空间的比重,适度降低城市群重点发展地区生态空间比重,提升国土空间的开发利用强度,适度增加生产空间的比重。对于城市群内部的农业生产区域着力协调农业建设布局与绿色开畅空间的合理配置,提高农业生产基地功能同绿色生态空间功能的复合水平,适度增加农业生产和生态复合空间比重。

不同空间尺度区域的优化重点

1.城市层面

  在城市层面,每个城市都要树立建设生态型城市的目标,通过编制生态空间规划,形成城市基本生态网络,维护生态底线,明确绿地、林地和湿地等生态资源的总量和布局结构,划定生态控制线,制定各区县生态空间管制导则,保障城市可持续发展。建设集约城市,以精明增长的思维进行生态管制和土地利用,在规划期限内设置“城市增长边界”,阻止城市无序蔓延,对城市开发规模和节奏进行弹性管制。采取混合布局等新理念,利用公交引导城市发展(TOD)。发挥土地多样性功能特征,促进耕地保护与生态功能相结合。根据不同城市空间拓展特征,构建各具特色的“三生”空间保护模式。

  2.大都市区(圈)层面

  在大都市区(圈)层面,推进圈层模式向组团模式转变,将圈层中心的生产生活空间向周围各组团迁移,将圈层中心的工业生产空间向以城带乡模式发展的城市迁移。围绕核心城市要构筑起便于中心城市人口向外围腹地活动的游憩空间;结合外围地区不同城镇的功能定位,提高相应的生产生活生态空间比例;增加农业生产和生态复合空间的比重。统筹大都市区域空间规划,合理划定重点发展地区和城市交界地区的生产、生活和生态空间,以小城镇为载体在中心城市周边构建城市的“缓冲带、过渡带”。对于一些生产和生活空间碎片化、生活与生态空间割据现象严重的区域,应积极采取有效的政策和措施对现有的生产空间进行再优化整合,逐步恢复被生产空间侵蚀的生态空间。

  3.城市群层面

  在城市群层面,重点协调城市间跨界生态系统的保护和协调,推进建设和保护绿色开敞空间系统,大力保护生态敏感区,以各城市生态空间的连接为着力点,统筹规划生态廊道。以各城市生态空间的连接为着力点,统筹规划生态廊道。以各城市交通基础设施的互联互通为基础,注重将区域的生产空间和生活空间规划培育成为“极核—串珠模式”,避免城市边缘区的无序蔓延,严格控制城镇沿道路发展形成“马路城镇”的空间形态。对核心城市和外围城市的生产和生活空间进行合理规划,切实保护各城市间必要的绿色间隔,将外围城市生产空间对核心城市生活空间的影响程度降至最低,同时引导外围城市形成生产空间和生活空间有序协调发展的格局。